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      新發展階段國家治理應注重提升四種能力

      11-13 人民論壇網

      樊 鵬

        

        習近平總書記在經濟社會領域專家座談會上指出,“‘十四五’時期是我國全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后,乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年,我國將進入新發展階段”。新發展階段,我國的國家治理面臨全新的內外部環境,需要適應新的治理任務與風險挑戰,確立更高要求和更高標準。

       

        適應高質量發展階段的高效能治理能力 

        2020年7月30日召開的中共中央政治局會議全面分析了國際國內發展大勢,指出“我國已進入高質量發展階段”。從高速增長階段轉向高質量發展階段,再到進入高質量發展階段,不僅是中國經濟發展進程中具有劃時代意義的事件,而且在社會和政治層面同樣產生了重大影響。深刻認識“我國已進入高質量發展階段”的豐富內涵,是新發展階段針對推進國家治理現代化提出新目標和作出新部署的重要前提。

        從國內來看,當前我國的工業化、城鎮化和市場化得到不斷發展和深入推進,我國城鎮化率已經從1980年的19.39%發展到2019年的60.60%,但發展的不充分、不均衡等問題依然顯著,發展的差異性格局和治理的層次性需求將長期存在。在已經實現較高城市化率的地區,無論是福利保障均等化還是居民消費占比都沒有達到預期的效果,城市化的質量還不夠高,服務于更穩定的城市化人口結構和更高質量要素聚集的制度支撐還不夠完善。因此,有必要進一步深化包括戶籍制度和教育制度在內的各項制度改革,更好促進人口自由流動和城市人口的長期穩定居??;進一步優化公共服務和基礎設施的數量、質量與結構,實現經濟高質量發展、生活宜居與社會公平正義的和諧統一;進一步釋放包括稅制改革在內的制度紅利,減少社會負擔,增加社會就業,同時提升高質量發展的科技含量。

        新發展階段,我國的國家治理不僅需要擔負發展中國家普遍面臨的繼續推動工業化和高質量城鎮化發展的任務,而且要面對較充分的工業化和城鎮化之后的治理挑戰,包括破解特大城市治理難的任務,協調不同性質、不同主體和不同層次利益關系等治理任務,并將迎來一系列具有“后小康”特征的治理任務。隨著人民群眾對美好生活的需求不斷提高,他們不僅會期待更高的治理效率,而且對于治理的形式和公共產品供給的多樣性也提出了更高要求。高質量發展,在國家治理層面就是要順應人民美好生活需要而非單純的物質文化需要,全面滿足人民在經濟、政治、文化、社會、生態等方面日益增長的需要。相對于原有模式來說,這意味著更高質量、更有效率、更加精細、更加公平也更加安全的公共產品供給。

        今年5月22日,習近平總書記在參加十三屆全國人大三次會議內蒙古代表團審議時,創造性地提出了“高效能治理”的重要概念,強調要“有針對性地部署對高質量發展、高效能治理具有牽引性的重大規劃、重大改革、重大政策”。這是總書記對治理問題的更深入思考和戰略部署,為新發展階段深化治理領域的系統改革,提出了新的目標要求和重要遵循。高效能治理就是適應高質量發展階段的要求,使制度威力和制度效能得到更加充分發揮的治理模式,要能夠針對治理領域出現的碎片化、割裂化、條塊化等問題,以及各領域改革中不配套不協調、各方面改革措施間相互牽扯相互抵觸等問題,加強機構設置和制度運行的頂層設計和整體謀劃,進一步提升治理的系統性、整體性、協同性。

       

        適應社會組織系統變革的靈活調整能力 

        伴隨著城鎮化進程,中國的人口結構與社會組織系統正在加速變革。根據國家統計局公布的數據,2019年全國人戶分離人口(即居住地和戶口登記地不在同一個鄉鎮街道且離開戶口登記地半年以上的人口)2.80億人,其中流動人口高達2.36億人;經過數十年市場導向的改革,中國的人口就業結構也已經發生根本轉變。2018年城鎮就業人口43419萬人,其中國有單位就業人員約5740萬人,后者占城鎮就業人口總量的比重僅為13.2%。這意味大多數居民轉移到非公有部門就業。如果說農民工和巨大的人口流動打破了相對集中的經濟系統和戰時指揮系統,那么持續的城鎮化進程則在較大程度上重塑了中國的社會組織系統,這一系統的核心特征可以理解為某種意義上的高度復雜化。

        美國學者斯坦利·麥克里斯特爾認為,傳統的建立在“復雜”體系基礎上的“科學管理”,應當讓位于更加“錯綜復雜”基礎上的治理模式。他指出,復雜的事物并不難管理,它雖然有很多個部分構成,但是這些部分通常都是以比較簡單的方式彼此連接的,即使是內燃機這樣的復雜裝置,也可以被分解成許多有著內在聯系的小部件。一旦設備中的某個部分被激活或改變,我們就能夠比較確定地推測接下來會發生什么。但是錯綜復雜和復雜不同,它也含有很多個部分,但是部分與部分之間的關聯性更強、更多,互動的密度更高、更活躍。如果說復雜系統的特征是“線性運行”,那么錯綜復雜系統的特征就是“非線性運行”。

        高度風險化和模糊化將成為未來社會組織形態的主要特征,大都市就是國家治理高度風險化、模糊化特征的集中體現,城市治理就是這樣一個具備錯綜復雜特征的現象綜合體。在人口、信息、科技高度集聚的城市化空間,包括觀念、組織、技術在內的一系列社會發展條件的變革,將推動形成更加復雜的治理環境。截至2019年底,全國人口規模突破千萬的城市已經達到16座,中國擁有世界級的超級大都市集群。新發展階段,中國城鎮化將繼續深化發展,在未來可能實施的以中心城市帶動都市圈和城市群的發展戰略下,城市人口將會進一步集聚,城市化質量和形態將更趨復雜化。大都市地區要素多樣性的構成,社會組織系統的裂變聚合,以及市民精神秩序的變化等,對于新發展階段的國家治理將產生非常重要的影響。

        新發展階段國家治理將呈現相對風險化和模糊化的特征,未來國家治理的任務和工具都將發生重大變化。如果說傳統治理體系強調結構化的線性管理與效率優先,那么在高度復雜化和模糊化的治理環境中,靈活的適應和調整能力則是對治理體系的優先要求。為此,除了要用韌性思維應對治理的不確定性外,最重要的是從全新場景的治理試驗中總結治理經驗,尤其要針對基層治理的微觀界面,持續改革治理的組織結構與治理方式。對于一些重要領域的治理,需要果斷打破層級架構,構建更加健全的全信息網狀組織。一個擁有抗風險能力的治理結構,還需要構建更加廣泛的利益和風險的共享機制,以便在面臨不確定性考驗時,有更多利益相關者共同參與治理風險研判,共同構筑起更為有效的治理體系和治理防線。

       

        適應重大社會風險防范的預測預警能力 

        近年來國家治理領域出現了一系列重大風險和考驗,這些風險考驗不僅影響范圍廣、風險程度深,而且具有一些新的特征,各領域風險疊加、矛盾相互交織的總體特點也進一步增強。受高度流動性和信息技術互聯互通等因素的影響,個別領域的風險還呈現出更強烈的“跨界”特征,各領域風險爆發后次生災害的溢出效應明顯,容易形成具有某種總體性和系統性影響的風險類型。有些社會風險和公共危機甚至具有極強的國際化影響力,處置過程需要更加有力的區域聯動、領域聯動和制度聯動。這些現象預示著,新發展階段我國國家治理現代化需要更好適應風險社會的管理。

        意大利政治哲學家吉奧喬·阿甘本(G. Agamben)在《例外狀態》(State of Exception)一書中就曾提出,包括大規模地質災害、生產安全、流行病等在內的各類社會災害與公共危機事件頻發,將成為推動國家權力結構和制度形態演變的重要動因,專業化的災害管理能力將成為政治制度較量和治理能力比拼的重要維度。然而,由于信息的高度不對稱,指數級的復雜性問題,以及留給決策者的時間與空間限制,在重大的社會災害與風險面前,往往會形成單方面或局部的制度體系無力應對的局面。更需要警惕的是,整體性風險可能會演化為某種“超負荷危機”或“深度不確定性事件”。

        以新冠肺炎疫情為例,此次疫情影響范圍極為廣泛,涉及全國各地區、社會各方面,牽一發而動全身,可視為某種“深度不確定性事件”和超負荷危機的典型案例。從國家治理的角度來看,這樣一個前所未有的突發性大規模烈性呼吸系統傳染病,其應對事實上幾乎超過了現有體制、制度和機構人員的承載力,對國家治理體系和治理能力造成嚴重沖擊,對一系列系統功能造成嚴重影響。

        面臨重大風險和考驗時,要贏得主動,最重要的就是要提高對各類風險的預測預警能力。習近平總書記曾經指出:“沒有意識到風險是最大的風險”,新發展階段推進國家治理體系和治理能力現代化,需要著重提高對重大風險類型特征與內在規律的認識,加強對國家治理理論和治理實踐的整體性理解和研究,全面提高風險的預測預警能力和分析判斷能力。在這一過程中,要堅持底線思維,善于學習用科學思維應對小概率事件,用假設的“有”取代暫時的“無”,才能及時發現、有效處置可能出現的重大風險與考驗。

        在具體的治理實踐層面,新發展階段的國家治理還需要著力培育和開發符合新型風險考驗內涵與特點的新理念、新方法與新工具,圍繞基本可預期的風險類型構建一套系統嚴密的戰略和舉措,除了風險危機的預測預警機制外,還包括風險防范的宏觀制度體系的頂層設計、防范社會風險的戰略思路安排、區域治理體系的全域化管理、資源保障體系的全要素管理、社會化和市場化資源配置空間管理以及微觀層面的治理策略與技術支撐等環節,系統推動重大風險防范治理體系和能力的升級。

       

        適應新技術革命變革的智能化應用能力 

        在第四次工業革命背景下,人工智能、區塊鏈、云計算、5G和大數據等新一代信息技術的快速發展與融合,使得當今社會正在發展成為一個集物理與數字、線上與線下高度融合的世界。以數字化基礎設施和數字化產業生態為代表的“新基建”,將促進更多領域和更多行業的數字化轉型和智能升級。與此同時,伴隨著以新技術融合為核心利器的新技術企業群體的加速崛起,新一代數字技術的應用向更廣泛的領域延伸,尤其是技術在公共領域的應用,極大豐富了公共治理的工具,使公共行為同技術組織的運營幾乎密不可分。

        新技術革命以及新技術在公共治理領域的廣泛應用,為國家治理體系各領域的改革創新提供了重要契機,新發展階段國家治理現代化需要強化技術革命背景下的智能化應用能力。新冠肺炎疫情防控中新技術企業的參與,可以視為我國應對突發性公共衛生事件的現象級事件,標志著新技術企業已經成為危機管理和公共治理的重要主體,未來更多政府公共行為將同新技術企業的運營和支持密不可分。

        新技術環境下,海量數據正在成為支撐各類數字技術應用的“燃油”,數字化技術逐漸成為社會治理和公共治理的重要工具,科技進步也在很大程度上推動著治理結構和治理能力的發展演進。在政府內部,治理領域的智能化應用需要政府部門協同聯合技術企業和技術組織,從而實現對數據更全面、多元、高效的掌握與運用;需要利用數字新基建構建平臺化社會化新型數據治理組織,提高基于大數據集成和大數據分析的高效協同精準的治理效能。

        以政府管理為例,通過云化平臺和區塊鏈等數字化共享與融合技術構建政府“數字平臺”,可以有效推進全國范圍政府數據的匯聚融合,可以有效完善政務數據的共享交換與安全保護,打通政府體系之間的部門數據流通的閉環。通過全面采集各種互聯網數據,結合大數據與人工智能技術,還有助于對社會問題與社會風險進行預測預警,提高對事件的溯源與分析能力?;诖髷祿嫿ǘ嘀黧w協同、信息均衡、數據驅動的智能化社會治理體系,將成為社會治理領域新的發展趨勢。

        伴隨著大數據時代治理環境復雜化、治理訴求多元化和治理場景的網絡化,“軟件”系統支撐問題將成為國家治理的核心任務?!败浖毕到y的核心是去中心化或弱中心化管理,是資源的智能化配置與分布式管理,這意味著原有國家硬權力系統和管理層被壓縮將成為未來趨勢。

        新技術的使用同當前社會運行規則之間的沖突也是顯而易見的。新技術權力深植于公眾日常生活,掌握海量數據和市場交易信息,未來關系國計民生的各項公共數據管理將加速從封閉逐步過渡到有效開放,意味著完全中心化的決策將逐步釋放給技術企業參與的“弱中心”管理體系。如何更好保護公民隱私數據和公共數據安全,如何加強對新技術應用可能產生的次生災害的防控,也是新發展階段必須考慮的問題。對此,有必要適時啟動政府治理與新技術企業協同治理的頂層設計與相關規劃,建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理和公共治理的制度規則,加速推進數字化政府建設,構筑有新技術企業參與的全新公共治理架構和更高效率的協同治理機制。

        【本文作者為中國社會科學院政治學研究所研究員】 


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